Аналитические доклады

Анализ правовой базы Союзного государства: эволюция и перспективы

Анализ правовой базы Союзного государства: эволюция и перспективы

С юридической точки зрения Союзное государство (СГ) представляет собой не до конца сформировавшуюся международную организацию, в которую входят Российская Федерация и Республика Беларусь.
В СГ до сих пор не созданы парламент, суд и счетная палата. Незавершенность структуры не позволяет СГ выступать субъектом международного права. Общее отставание по срокам реализации целей и задач, зафиксированных в учредительном документе организации, составляет 10-15 лет. На протяжении 2019 года к подписанию президентов двух стран В. Путина и А. Лукашенко готовилось несколько десятков «дорожных карт» – программ действий по конкретным направлениям, это придаст весомый импульс российско-белорусской интеграции.
Однако полное выполнение целей, заложенных в Договоре «О создании Союзного государства», невозможно без принятия Конституционного Акта и утверждения союзного законодательного органа – парламента, который в дальнейшем будет отвечать за формирование полноценного законодательства СГ. Его принятие позволит  определить СГ как субъект международного права, зафиксирует основы государственного строя СГ, введет институт гражданства СГ, основные обязанности и права граждан СГ. Наибольших достижений Союзному государству удалось добиться в экономической, социальной и оборонной сферах.
Несмотря на постоянно ведущуюся работу по гармонизации законодательств Российской Федерации и Республики Беларусь, сохраняется большое число барьеров, мешающих реализовать принцип равенства прав между гражданами Российской Федерации и Республики Беларусь. Ввиду отсутствия Конституционного Акта, а также специального закона о гражданстве СГ в настоящий момент не существует 4 такого политико-правового феномена, как гражданство СГ. Например, при найме на работу гражданина Республики Беларусь, не являющегося налоговым резидентом Российской Федерации, подоходный налог составит 30% как за иностранного гражданина, а не 13% как за гражданина Российской Федерации.
Правовую основу СГ составляют нормативные правовые акты, не имеющие силу закона: рамочные договоры, двусторонние соглашения, решения Высшего Государственного Совета, директивы и постановления Совета Министров СГ и т.д. Эти документы либо носят декларативный характер, либо направлены на решение текущих организационных задач, кроме того, отсутствует установленный порядок реализации наднациональных правовых актов. По сути, наработанный за истекшие десятилетия существенный массив союзного законодательства не получил четких, проработанных опор в национальных правовых системах двух стран и в результате словно висит в воздухе.
Статьи Договора «О создании Союзного государства», устанавливающие систему источников права СГ, содержат нормы прямого действия, однако они выполняются частично и требуют принятия внутренних актов по их реализации в рамках национальных законодательств государств–участников. Между тем, согласно базовым документам СГ, предусмотрен трехступенчатый механизм формирования правовой базы интеграционного объединения: гармонизация национального законодательства участников СГ, предоставление национального режима в одном государстве–участнике для граждан и субъектов хозяйствования другого государства–участника, а в дальнейшем формирование законодательной базы СГ, определяющей правовое положение его граждан и субъектов хозяйствования.
Когда говорят об углублении союзной интеграции, то подразумевают не только продвижение по «дорожным картам» (это все же количественный показатель), но и качественную трансформацию – обретение СГ полноценной правовой субъектности. Возможно ли это? Если опираться на модель Европейского союза (границы, выборы, символика, визовые вопросы и т.д. – общие, при этом государства–члены сохраняют свой суверенитет) – ответ положительный.
При недостатке политической воли для реализации качественного интеграционного скачка возможен другой путь укрепления СГ, отдельными элементами напоминающий опыт формирования Совета экономической взаимопомощи, существовавшего в Восточной Европе в 1949-1991 годах. При отсутствии полноценной политической надстройки и наднационального законодательства органы управления СГ могли бы сосредоточиться на гармонизации и унификации правового поля Российской Федерации и Республики Беларусь. Базовым элементом этой интеграционной модели будут не законы, а механизмы согласования – двусторонние договоры, в которых будут фиксироваться юридические отличия между Российской Федерацией и Республикой Беларусь по тому или иному вопросу и будет прописан механизм преодоления этого несоответствия. Реализуемый сейчас механизм «дорожных карт» больше соответствует именно такому подходу.
В данном случае развитие СГ будет осуществляться посредством горизонтальной интеграции – создания общего правого поля Российской Федерации и Республики Беларусь. В рамках этой стратегии тоже могут быть достигнуты цели, поставленные в Договоре «О создании Союзного государства». При отсутствии де-юре гражданства СГ синхронизация национальных правовых режимов позволит гарантировать равенство
прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на территории СГ, и отпадет необходимость в подготовке специального закона о гражданстве.
Дальнейшее развитие СГ – решаемая задача с юридической точки зрения, и, по мнению авторов данного доклада, правоведов из Российской Федерации и Республики Беларусь, даже полная реализация Договора «О создании Союзного государства» не означает отказа от национального суверенитета двух стран. Но необходимо достичь консенсуса по поводу принципов, на которых продолжать реализацию проекта, актуализировать цели СГ – решение этих вопросов лежит уже в сугубо политической плоскости при учете мнения общества.

Полную версию документа можно скачать здесь:

Скачать доклад "Анализ правовой базы Союзного государства: эволюция и перспективы"